ZFRON - dofinansowanie turystyki i wypoczynku

Informacja Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych z 16 lipca 2009 r.

Szczególne aspekty wydatkowania środków ZFRON na usługi turystyczne

W związku z pojawiającymi się ofertami dotyczącymi wczasów i wycieczek oraz w związku z tym, że oferty niektórych podmiotów oferujących zagraniczne wyjazdy wczasowe wskazują na środki publiczne zgromadzone na ZFRON jako na źródło finansowania oferowanych przez siebie wyjazdów wczasowych, nie informując potencjalnych klientów o istotnych ograniczeniach w tym zakresie, Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych informuje, że:

1. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych1 do oceny prawidłowości wydatkowania środków ZFRON należy stosować nie tylko przepisy dotyczące zgodności celu wydatku z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, z późn. zm.) oraz tego, czy wydatek należy do wydatków określonych w katalogu, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810), czy dopuszczalności wydatku w świetle przepisów dotyczących pomocy publicznej,— ale także zgodności wydatku z kryteriami określonymi w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.).
   Przepis ten stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy, oszczędny oraz z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
   Pojęcia celowości, oszczędności i efektywności, do których odnosi się ten przepis, zostały szeroko wyjaśnione w doktrynie prawa finansowego.
   „W literaturze podkreśla się, że podstawowe znaczenie dla publicznej gospodarki finansowej mają zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych [A. Pomorska, Zasady ogólne finansów publicznych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2002, nr 6, s. 13-14].
   Pod pojęciem celowości wydatkowania środków publicznych należy rozumieć zapewnienie zgodności działań jednostki w zakresie dokonywania wydatków z jej celami statutowymi, optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. (…) Celowość oznacza nakaz gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych jedynie dla osiągnięcia wytyczonego celu społecznego, gospodarczego lub politycznego państwa. (…).
   Skuteczność wydatkowania środków publicznych definiuje się jako uzyskanie optymalnej relacji między wyznaczonymi celami i zadaniami a osiągniętymi efektami ich realizacji [J. Stankiewcz, Prawo zamówień publicznych jak instrument racjonalizacji wydatków (w:) Ekonomiczne i prawne aspekty racjonalizacji wydatków publicznych, t. I, pod red. J. Głuchowskiego, A. Pomorskiej, J. Szołno-Koguc, Lublin 2005, s. 231]. (…)2
   Natomiast badanie efektywności wydatków budżetowych zależy od tego, czy analizie podlegają wyznaczone zadania (racjonalizacja wyborów) czy będące do dyspozycji środki finansowe, czyli tzw. racjonalizacja kosztów [J. Stankiewicz, Zagadnienia racjonalizacji wydatków publicznych (w:) Finanse publiczne..., s. 729-730]
   Sformułowane w ustawie o finansach publicznych zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych zapewnić mają racjonalizację kosztów, oznaczającą wydajność i skuteczność wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją zamierzonego zadania. Racjonalizacja kosztów oznacza dążenie do uzyskania największych oszczędności w nakładach, przy porównywalnym efekcie. (…).”

2. Pracodawca wydatkując środki publiczne zgromadzone na ZFRON ma zatem obowiązek wydatkowania środków tego funduszu oszczędnie, przeznaczając możliwie najniższe kwoty na osiągnięcie danego efektu. Jeżeli zatem istnieje możliwość zrealizowania danego celu określonego w rozporządzeniu (np. wypoczynku osób niepełnosprawnych, rekreacji, turystyki), to należy to uczynić przy zaangażowaniu możliwie najniższej kwoty ze środków publicznych z ZFRON pozwalającej na osiągnięcie danego celu (z zachowaniem standardu wynikającego ze szczególnych potrzeb wynikających z niepełnosprawności konkretnego pracownika).
   Celowe jest zatem dokonanie analizy wydatków polegającej na ustaleniu, czy taki sam wynik wydatkowania środków można osiągnąć mniejszym nakładem środków lub czy przy zastosowaniu takich samych środków można było osiągnąć lepszy wynik.
   Obowiązek stosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotyczy zarówno wydatków dokonywanych z części ogólnej, z puli IPR, jak i ze środków zarezerwowanych na pomoc indywidualną i istnieje on niezależnie od tego, czy wydatek stanowi pomoc publiczną. Ilekroć wydatkowane są środki publiczne zgromadzone na ZFRON – należy postępować w wyżej przedstawiony sposób.

3. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, z późn. zm.) wydatki ze środków ZFRON muszą być dokonywane zgodnie z regulaminem wykorzystania tych środków podanym do wiadomości pracownikom zakładu pracy chronionej.
   Regulamin ten nie może być jednak dowolnie określony. Powinien uszczegóławiać zasady korzystania przez osoby niepełnosprawne z pomocy z ZFRON w zakresie wynikającym z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, ale nie może być sprzeczny z obowiązującym prawem, w tym z przepisami mającymi zastosowanie do wydatkowania środków ZFRON.
   Pracodawca powinien zapewnić równy dostęp do wsparcia z ZFRON dla adresatów poszczególnych form pomocy.
   Należy wskazać, że tam, gdzie przepisy nie stanowią inaczej3, za cechę właściwą dla oceny dostępu do form wsparcia z ZFRON należy uznać — stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy — cechę niepełnosprawności. Wskazuje na to także § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, z którego wynika, że pomoc ze środków ZFRON dla niepracujących byłych pracowników zakładu może być udzielona na finansowanie rehabilitacji społecznej i leczniczej — w wysokości i na warunkach analogicznych jak dla pracowników pozostających w zatrudnieniu. Tym bardziej zatem stosowanie odmiennych zasad korzystania z pomocy przez pracowników zakładu pracy chronionej zajmujących różne stanowiska pracy nie jest co do zasady uzasadnione (dotyczy to np. omawianej pomocy przeznaczonej na wypoczynek osób niepełnosprawnych).
   Regulamin nie powinien także różnicować sytuacji osób niepełnosprawnych w dostępie do określonych form wsparcia z ZFRON o określonym standardzie (np. wypoczynku). Jeżeli nie przemawiają za tym względy wynikające z rodzaju lub stopnia niepełnosprawności, osoby zajmujące różne stanowiska pracy powinny korzystać z takiego samego standardu wsparcia ze środków ZFRON.
   Wynika to z art. 33 ust. 4 ustawy, który określa cele wydatkowania środków ZFRON. Należy wskazać, że zarówno z tego przepisu, jak i z katalogu wydatków ZFRON określonych w rozporządzeniu nie wynika, by środki tego funduszu miały stanowić element nagród czy motywacji dla pracowników zajmujących określone stanowiska w zakładzie pracy.
   Oznacza to, że w regulaminie powinny zostać precyzyjnie określone zasady dostępności środków ZFRON dla osób niepełnosprawnych na realizację poszczególnych celów określonych w rozporządzeniu (w tym określonych w § 2 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia) oraz, że dostęp do tych usług i ich standard powinny być równe dla wszystkich osób niepełnosprawnych, niezależnie od zajmowanego stanowiska pracy.

4. Należy także zauważyć, że pracodawca nie może kwalifikować każdego zakupu wczasów dla pracowników u organizatora, pośrednika lub agenta turystycznego jako wydatku, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia.
   Przepis ten dopuszcza wydatkowanie środków ZFRON na działalność sportową, rekreacyjną i turystyczną.
   Odniesienie się przez ustawodawcę w przepisie § 2 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia do wydatków na działalność sportową, rekreacyjną i turystyczną pracodawcy w tym zakresie, a nie do wydatków na sport, rekreację i turystykę powoduje, że interpretacja zrównująca różne znaczeniowo pojęcia „wydatków na działalność sportową, rekreacyjną i turystyczną pracodawcy” i „wydatków na sport, rekreację i turystykę” byłaby bowiem niedopuszczalna.
   Zgodnie z definicją słownikową (SJP, PWN) przez działalność należy rozumieć „zespół działań podejmowanych w jakimś celu”.
   Mając powyższe na uwadze działalność, o której mowa w tym przepisie, wymaga od pracodawcy aktywności własnej polegającej na podjęciu zespołu działań w celu określonym w omawianym przepisie.
   Takimi działaniami mogą być w szczególności: ogłoszenie powszechnie dostępnej dla pracowników informacji o możliwości zapewnienia określonych imprez, zorganizowania naboru, zorganizowania stosownej imprezy.
   Zakupienie miejsca na wycieczce, czy innej imprezie, powinno być efektem w/w działań, a nie doraźnej i jednostkowej decyzji pracodawcy dotyczącej wybranych pracowników.

5. Ponadto, należy wskazać, że wydatki ze środków ZFRON powinny być precyzyjnie kwalifikowane do określonej kategorii wydatków wymienionej w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Wskazują na to nie tylko przepisy wspomnianego rozporządzenia ale wynika to także z konieczności stosowania zasady przejrzystości wydatków dokonywanych ze środków publicznych.
   Oznacza to na przykład, że nie ma możliwości sfinansowana ze środków ZFRON np. na podstawie §  2 ust. 1 pkt 10, czy § 2 ust. 1 pkt 11 lit. f tiret drugie tego rozporządzenia wszystkich  wydatków poniesionych na uczestnictwo osoby niepełnosprawnej we wczasach, podczas których odbywa się szkolenie, doradztwo lub konsultacje, ponieważ prawne możliwości finansowania wydatków mających na celu podniesienie kwalifikacji zostały odrębnie przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 6, pkt 11 lit. o i p oraz pkt 12 lit. c wspomnianego rozporządzenia, i może nie być możliwe precyzyjne rozliczenie kosztów przedsięwzięcia przypadających na poszczególne rodzaje działań.

6. Należy także zauważyć, że katalog rodzajów wydatków określonych w § 2 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia jest katalogiem zamkniętym i nie obejmuje doradztwa ani konsultacji, czy szkoleń wykraczających poza dopuszczalny zakres określony dla szkoleń, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
   Dlatego zapłata ze środków ZFRON za wczasy, podczas których na rzecz uczestników wczasów lub dysponentów ZFRON, którzy zgłosili do udziału uczestników wczasów, są bezpłatnie świadczone usługi nie mieszczące się w tym katalogu — jest niezgodna z tym rozporządzeniem.
   Dotyczy to także sytuacji, w których usługi znajdujące się poza katalogiem określonym w § 2 rozporządzenia formalnie oferowane są bezpłatnie. Skoro część usługi jest świadczona bezpłatnie i faktycznie nie mogą z nich skorzystać osoby niepełnosprawne niekorzystające ze wczasów, to oznacza, że usługi bezpłatne (szkoleniowe, doradcze, konsultacyjne itd.) — mające jednak określoną wartość rynkową — są wliczone w cenę wczasów, a zatem w tej sytuacji poczyniony wydatek z ZFRON może potencjalnie dotyczyć także usług formalnie bezpłatnych, które nie mieszczą się w katalogu określonym w § 2 ust. 1 rozporządzenia, co jest niedopuszczalne.

7. Należy także nadmienić, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych4 organy podatkowe będące także organami udzielającymi pomocy publicznej mogą zbadać, czy umowa będąca podstawą poniesienia z poakcesyjnych środków publicznych wydatku przysparzającego pracodawcy nie została zawarta dla pozoru lub dla ominięcia prawa. Oznacza to, że w razie istotnych wątpliwości organy podatkowe będące także organami udzielającymi pomocy mogą zbadać tę kwestię w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia o pomocy de minimis.
   Ponadto, powyższe kwestie mogą być badane przez urzędy skarbowe dokonujące kontroli na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dotyczy to także wydatków niestanowiących pomocy publicznej.
   Należy także wskazać, że również podczas prowadzenia postępowania mającego na celu określenie wysokości wpłat, o których mowa w art. 33 ust. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych może oceniać skuteczność czynności cywilnoprawnych z punktu widzenia prawa daniowego oraz dokonywać oceny, czy czynności te stanowią czynności pozorne lub dokonane dla ominięcia prawa5. Odnosi się to także do umów dotyczących zakupów finansowanych ze środków ZFRON.
   Mając na uwadze zbliżający się sezon urlopowy oraz przewidywaną weryfikację prawidłowości dokonywania wydatków w przedmiotowym zakresie Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych prosi o zwrócenie uwagi na w/w kwestie i uwzględnienie ich podczas wydatkowania środków ZFRON.

Przypisy:

1. Zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. (V SA/Wa 2000/08) oraz m.in. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie: z dnia 8 kwietnia 2009 (V SA/Wa 2887/08).
2. L. Lipiec, Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104), LEX/el. 2008.
3. Np. w przypadku § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810).
4. Np. por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 października 2004 r. (I SA/Bd 275/04).
5. Zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2004 r. (III SA 1959/03) i z dnia 19 maja 2006 r. (III SA/Wa 3284/05).

Źródło: